Besturen van Rampen: Een analyse van een oncomfortabele realiteit en kansen voor veerkracht en duurzaamheid

Nederlandse samenvatting

Besturen van rampen

Een analyse van een oncomfortabele realiteit en kansen voor veerkracht en duurzaamheid

Een sociaalecologische systeembenadering voor het besturen van rampen

Mensen op veel plaatsen in de wereld worden in toenemende mate geconfronteerd met rampen. Een paar recente rampen illustreren het wereldwijde probleem: de olieramp in de Golf van Mexico in 2010, de aardbeving, tsunami en kernramp in Fukushima, Japan in 2011, tyfoon Hajyan in de Filippijnen in 2013, orkaan Irma in het Caribisch gebied in 2017, de aardbevingen in Nepal in 2015, de vulkaanuitbarsting in Guatemala in 2018 en de aardbeving en tsunami in Indonesië in 2018. Dit soort rampen leidt tot een verstoring van de maatschappij, ze veroorzaken veel schade, hebben veelal doden en gewonden tot gevolg en brengen een grote uitdaging met zich mee voor de wederopbouw. Het maakt het niet rooskleuriger te zeggen dat de verwachting is dat het aantal en de impact van rampen alleen maar zullen toenemen. Ook de mogelijke oorzaken van rampen worden meer divers en complex. Enerzijds zorgt klimaatverandering ervoor dat rampen veroorzaakt door extreme natuurlijke risico’s vaker zullen voorkomen, zoals orkanen en bosbranden. Anderzijds vormen door de mens geïnduceerde rampen een toenemend risico voor samenlevingen, zoals technologische rampen en ecologische schade door een niet-duurzame exploitatie van natuurlijke hulpbronnen.

Hoewel deze verschillende soorten rampen op het eerste gezicht verschillend lijken, hebben ze gemeen dat de meeste het resultaat zijn van de interacties tussen mensen en hun natuurlijke omgeving. Om een voorbeeld te geven, natuurrampen, zoals orkanen en aardbevingen, worden direct veroorzaakt door de krachten van de natuur. Menselijke en sociale factoren, zoals de sociaaleconomische kwetsbaarheid van gemeenschappen en de manier waarop een ramp wordt bestuurd, kunnen de impact van een ramp beïnvloeden of zelfs verergeren. In het kader hiervan is het besef de afgelopen decennia gegroeid dat rampen worden veroorzaakt door mensen: ze zijn ‘sociaal-gecreëerd’ in plaats van ‘daden van God of van de natuur’. Parallel aan deze ontwikkeling vindt een verandering plaats in studies naar rampen. Vergelijkbaar met de verschuiving van focus in onderzoeken naar bestuur van ‘regeren’ naar ‘besturen’ is een ontwikkeling gaande in studies naar rampen van het ‘managen van rampen’ naar het ‘besturen van rampen’. Centraal in deze ontwikkeling staat de verschuiving van top-down gestuurd bestuur door nationale overheden en een focus op korte-termijn oplossingen en crisismanagement, naar het delen van bestuurlijke rollen en verantwoordelijkheden tussen meerdere actoren en een focus op lange-termijn transities na rampen. Aangezien bestuur zowel onderdeel kan zijn van de oorzaak als van de oplossing van rampen, richt deze studie zich op het besturen van en bij rampen. Bovendien worden in dit proefschrift rampen onderzocht die plaatsvinden in de interactie tussen mens en natuur en die deze interactie laten zien. De studie doet aan de hand van een sociaalecologische systeembenadering op een integrale manier verslag van de verschillende processen, werkelijkheden en interactieniveaus tussen natuurlijke en sociale processen waardoor maatschappijen worden gevormd.

Ondanks de verwoesting die een ramp veroorzaakt, leeft er in getroffen gebieden vaak de wens om beter terug te bouwen. Zo zijn er in veel rampgebieden bottom-up initiatieven van mensen die het momentum willen benutten om een systeemverandering te creëren. De nasleep na een ramp biedt daarom kansen voor een transitie naar een meer veerkrachtige en duurzame samenleving. Echter leiden leerprocessen na een ramp maar zelden tot ingrijpende verbeteringen van bestuurlijke systemen. En ook krijgt de drang snel weer ‘terug naar normaal’ te gaan meestal voorrang boven de wens bestuurlijke systemen te verbeteren om beter om te kunnen gaan met de dynamiek en complexiteit die de natuur en mensen veroorzaken. Waarom leren samenlevingen nauwelijks van rampen? Hoe kan de maatschappelijke frustratie tussen verschillende (groepen) actoren na een ramp worden verklaard, die vaak leidt tot wantrouwen tussen publieke, private en sociaalmaatschappelijke instituties? En hoe kunnen adequate bestuurlijke systemen worden ontwikkeld die wederopbouwprocessen en transities na rampen faciliteren? Dit onderzoek draagt bij aan de beantwoording van de vraag hoe bestuur kan helpen in het stimuleren van transities naar meer duurzame en veerkrachtige samenlevingen die met rampen te maken hebben. Het doel van het onderzoek is het inzicht in rampen en in de rol van bestuur in interactie met natuurlijke en sociaal-institutionele processen te verrijken.

Een kwalitatief casestudie onderzoek naar drie rampen

Dit onderzoek is gebaseerd op drie kwalitatieve internationale casestudies naar plaatsen die zijn geteisterd door een ramp. Op basis van 89 diepte-interviews, participatieve observatie en documentanalyse is inzicht verkregen in de manier waarop bestuur transities kan stimuleren.

Hoofdstuk 2 en 3 beschrijven de eerste casestudie naar Christchurch, Nieuw-Zeeland, na de aardbevingen van 2011 en 2012. Hoofdstuk 2 benadrukt de waarde van een sociaalecologisch systeemperspectief om een beter inzicht te krijgen in hoe rampen zich manifesteren. De casestudie van Christchurch laat zien dat rampen een non-homogene impact hebben op samenlevingen. Desalniettemin wordt het besturen van rampen vaak gekenmerkt door een homogene benadering. Een gevolg hiervan is dat een kloof ontstaat tussen de behoeften en wensen van mensen en de focus van overheden. Hoofdstuk 3 zoomt vervolgens in op leren, een essentiële voorwaarde voor het vergroten van veerkracht. In de nasleep van de aardbevingen in Christchurch zijn veel bottom-up initiatieven georganiseerd door sociaalmaatschappelijke organisaties. Zij wilden de ramp benutten als kans om beter terug te bouwen en droegen met hun initiatieven bij aan een vruchtbare bodem voor leerprocessen. Ook publieke en private instituties lieten tekenen zien van leerprocessen na de ramp. Deze leerprocessen na de aardbevingen vloeiden echter niet voort in brede maatschappelijke leerprocessen, adaptatie en transformatie. Dit hinderde de ambitie van Christchurch om veerkrachtiger te worden na de aardbevingen. De leerprocessen bleven geïsoleerd en er werden geen bruggen geslagen tussen de verschillende lagen van het bestuurlijke systeem.

Hoofdstuk 4 presenteert de tweede casestudie. Dit betreft een studie naar een sociaal-natuurlijke ramp die op het eiland Chiloé in Chili heeft plaatsgevonden als gevolg van Infectious Salmon Anemia (ISA), een ingrijpend virus dat de zalmindustrie zwaar heeft getroffen. Op Chiloé, gelegen in het zuiden van Chili, is een aanzienlijk aandeel van de nationale zalmindustrie gevestigd. Het eiland kreeg te maken met de consequenties van het ISA virus dat in 2007 om zich heen greep en leidde tot instorting van de industrie. De ISA ramp veroorzaakte bovendien een ontwrichting van de lokale samenleving, en hevige sociaaleconomische en milieuproblemen. De reactie op de ramp van bedrijven en de nationale overheid was biotechnologisch van aard. Zo werden enorme hoeveelheden antibiotica toegepast wat vervolgens tot andere milieuproblemen leidde. Het onderzoek naar Chiloé laat zien hoe de veerkracht van sommige onderdelen van een systeem zo rigide en inflexibel kan zijn, dat het beperkend werkt voor de veerkracht van andere onderdelen van een systeem en voor de duurzaamheid van het gehele systeem. In het hoofdstuk komt naar voren dat de sterke biotechnologische veerkracht van de zalmindustrie, een veranderingsproces naar vergrote veerkracht van het gehele systeem in de weg zit.

In hoofdstuk 5 staat de derde casestudie naar de aardbevingen als gevolg van gaswinning in de provincie Groningen in Nederland centraal. De casestudie laat de sociale creatie van rampen op directe wijze zien door sociaalmaatschappelijke processen te analyseren die hebben geleid tot een door de mens geïnduceerde ramp. Ook deze casestudie benadrukt de waarde van een sociaalecologisch systeemperspectief voor het begrijpen van verschillende dimensies die kunnen leiden tot een ramp. Zo blijkt in Groningen de verwevenheid tussen sociaaleconomische kwetsbaarheden, politiek-institutionele factoren, technologische en natuurlijke dimensies de oorzaak te zijn van de problemen als gevolg van de gaswinning. De casestudie beschrijft bestuurlijke processen die erop gericht zijn veerkracht en duurzaamheid van het getroffen gebied te vergroten, maar in werkelijkheid deze ambitie lijken te blokkeren. De sterke verwevenheid tussen publieke en private institutionele structuren, de aard van de ramp en maatschappelijk wantrouwen zijn hiervoor als oorzaken aan te duiden.

In hoofdstuk 6 komen de bevindingen van de drie casestudies samen. Deze bevindingen worden op een integrale manier bediscussieerd vanuit het perspectief van multi-level governance: het besturen op meerdere schaalniveaus, tussen verschillende actoren en in verschillende tijdframes. Ondanks de frustratie en de afname van vertrouwen tussen actoren, laten alle drie de cases voorbeelden zien van innovatieve manieren van bestuur. Een gebrek aan inclusieve planningsprocessen, een laag risicobewustzijn en risicoacceptatie, en de invloed van politiek lijken echter een hinderende invloed te hebben op het institutionaliseren van leerprocessen om maatschappelijke transities mogelijk te maken.

Dit onderzoek laat aan de ene kant zien dat rampen de kracht hebben oncomfortabele werkelijkheden bloot te leggen. Juist deze werkelijkheden hebben vaak bijgedragen aan de groei van een ramp. Aan de andere kant brengen rampen kansen met zich mee voor veerkracht en duurzaamheid. Leerprocessen na rampen monden echter maar zelden uit in wijdverspreide maatschappelijke transities naar vergrote veerkracht en duurzaamheid. De conclusie van dit onderzoek beschrijft dat transities na rampen alleen kunnen worden gestimuleerd wanneer veerkracht zowel leren, adaptatie als transformatie omvat, en wanneer veerkracht op een integrale manier bijdraagt aan de sociale, economische en natuurlijke pijlers van duurzaamheid.

De heterogeniteit van rampen

Rampen kunnen maatschappijen en hun bestuurlijke systemen zowel tijdelijk als jarenlang opschudden. Het is daarom belangrijk om bestuurlijke processen in te richten die zowel geschikt zijn voor de korte als voor de lange termijn. Bestuurlijke systemen moeten kunnen faciliteren in de behoeften van mensen in de eerste fases van noodsituatie en crisismanagement, maar ook in inclusieve besluitvormingsprocessen over lange-termijn ambities. Wederopbouwprocessen na rampen worden echter vaak gekenmerkt door frustratie en een groeiend wantrouwen tussen verschillende actoren in de samenleving. Veel mensen willen meedenken over de toekomst van hun plaats en erkenning voor hun problemen. Dit heeft tot gevolg dat mensen zich organiseren in allerlei soorten initiatieven. Desalniettemin voelen mensen zich veelal geremd in hun ambitie om te participeren door de wijze waarop overheden en/of private partijen de wederopbouwprocessen besturen.

De heterogeniteit van een ramp resulteert in een breed scala aan uitdagingen voor de samenleving. Een belangrijke opgave in plaatsen die door een ramp zijn getroffen, is de diversiteit in ervaringen en meningen van actoren. Met de heterogeniteit van rampen wordt zowel de oorzaak als de gevolgen van een ramp bedoeld. Volgens het idee dat rampen ‘sociaal gecreëerd’ zijn, leidt een natuurlijke risico niet per se tot een ramp. Als (natuurlijke) risico’s op een negatieve manier samenkomen met sociaalmaatschappelijke kenmerken, kan een ramp echter tot stand komen. Er zijn dan ook verschillende oorzaken die soms gecombineerd optreden waardoor een ramp kan ontstaan. In Groningen zijn de aardbevingen niet veroorzaakt door natuurlijke processen, maar door gaswinning door de mens. Bovendien zorgt de manier waarop de ramp wordt bestuurd voor een verergering van het probleem. De ISA ramp in Chiloé is ook een sprekend voorbeeld van de combinatie tussen natuurlijke en sociale processen die tot een ramp kan leiden. Het ISA virus kon zich snel verspreiden over een groot geografisch gebied, met name door een niet-duurzame exploitatie van het ecosysteem, lakse regelgeving en weinig lokale overheidsverantwoordelijkheden en –bevoegdheden. Er waren daarom nauwelijks mogelijkheden om de industrie te controleren en het gesprek aan te gaan over duurzame oplossingen voor de industrie, de lokale gemeenschap en het milieu.

Met betrekking tot de gevolgen van rampen laat Christchurch zien dat er verschillende behoeften en wensen ontstaan na een ramp. Deze zijn gerelateerd aan verschillende tijdsfases en geografische gebieden. Concreet betekent dit dat sommige mensen in zwaar getroffen wijken nog steeds in een noodsituatie leefden, terwijl anderen hun normale levens alweer hadden opgepakt. De bestuurlijke aanpak van de overheid met een focus op de toekomst van het stadscentrum stond in scherp contrast met de realiteit van veel mensen die nog steeds te maken hadden met de directe impact van de ramp. De gevolgen gaan niet alleen over de verschillen in fysieke effecten, maar ook over hoe rampen beleefd worden. De problemen veroorzaakt door gaswinning in Groningen zijn hier een duidelijk voorbeeld van. Het heterogene karakter van rampen maakt dat een homogene bestuurlijke aanpak voor de wederopbouw, die gelijk is voor alle tijdsfases en geografische gebieden, niet toereikend is. Een bestuurlijk systeem dat hybride, multi-level en flexibel is, kan daarentegen beter aansluiten op de veelzijdigheid van behoeftes, wensen en werkelijkheden van mensen die door een ramp getroffen zijn.

Besturen van rampen: multi-level, hybride en politiek

In dit onderzoek is besturen van rampen onderzocht door de rollen van verschillende publieke, private en sociaalmaatschappelijke instituties (en mixen hiertussen) te analyseren. De drie casestudies benadrukken het belang van het lokale niveau en sociale betrokkenheid bij wederopbouwprocessen na rampen. De studie naar Christchurch laat zien dat mensen deel wilden nemen aan besluitvormingsprocessen over de herbouw van hun stad. In Chiloé hadden de lokale overheid, NGOs en lokale gemeenschappen behoefte aan participatie bij de aanpak van de uitbraak van ISA. Zij beschikken immers over lokale kennis die ze willen inzetten om het bestuurlijke systeem te verbeteren naast de reeds ingezette biotechnologische verbeteringen. Ook in Groningen wilden mensen meer betrokken worden in de bestuurlijke processen, om zo meer zeggenschap te krijgen over de schadebeoordeling van hun huizen, het beleid voor de toekomst van de regio en over besluitvormingsprocessen over de gaswinning. Bovendien versterkte het groeiende wantrouwen jegens de aanpak van de overheid de wens betrokken te worden.

Desalniettemin betekende de ongelijke impact van de rampen dat de homogene bestuurlijke aanpak niet werkte. Dit geldt ook voor de ‘blauwdruk’ of ‘panacee’ oplossingen om burgerparticipatie een plaats te geven bij het besturen van rampen. Mensen in sommige situaties vragen om een leidende rol van de overheid, terwijl mensen in andere situaties roepen om samenwerking. De bestuurlijke aanpak van rampen moet daarom hybride en flexibel zijn om andere vormen aan te kunnen nemen afhankelijk van de specifieke behoeften van bepaalde tijdsfases en geografische gebieden. De doorontwikkeling van hybride bestuursvormen kan daarom helpen om gerichte tijds- en plaats-specifieke bestuurlijke systemen te creëren die bijdragen aan het vergroten van veerkracht en duurzaamheid.

Politiek is een andere belangrijke dimensie bij het besturen van rampen. Politieke processen hebben invloed op het ‘framen’ van rampen, op het erkennen van de omvang van rampen en op de discussie over verantwoordelijkheidsvraagstukken. Bovendien is het aanmerken van een situatie als ramp een politieke beslissing. Zo kunnen sommige actoren een belang hebben in het al dan niet bestempelen van een situatie als ramp. De aardbevingen in Groningen zijn bijvoorbeeld niet algemeen aangemerkt als ramp. Dit komt met name door de verwevenheid van publieke en private belangen aangaande de gaswinning. Deze verwevenheid lijkt een transitie naar een verbetering van het bestuurlijke systeem te hinderen en zit daarmee een manier om recht te doen aan de omvang van de problematiek in de weg. Bovendien leidt twijfel aan de macht van de overheid, en het verwijt dat ze economische en financiële belangen afweegt tegen de veiligheid van de bevolking, tot een groeiend maatschappelijk wantrouwen. De drie cases leggen de relaties bloot tussen vertrouwen, politiek en participatie. In landen als Nieuw-Zeeland en Nederland is het vertrouwen in publieke instituties van oudsher relatief hoog. Beschadiging van dit vertrouwen vormt een groot risico en het herwinnen ervan is een enorme opgave.

Bestuur kan dus worden gezien als een mes dat aan twee kanten snijdt: aan de ene kant is het een manier om multi-level interacties en transities na rampen naar meer veerkrachtige en duurzame samenlevingen te faciliteren. Aan de andere kant kan een verkeerde institutionele inrichting de oorzaak zijn van een ramp en/of een ramp verergeren.

Transities naar veerkracht en duurzaamheid

Ondanks de verwoestende impact van rampen is het van belang dat plaatsen die getroffen zijn door een ramp veerkrachtiger en duurzamer worden teruggebouwd. Een belangrijk element van veerkracht is leren, en leren na rampen is dan ook essentieel. Desondanks worden samenlevingen vaak keer op keer opgeschrikt door de overweldigende impact van rampen. De casestudies van dit onderzoek laten verschillende redenen zien waarom leerprocessen na rampen niet per definitie tot leerprocessen van het gehele systeem leiden. Dit maatschappelijk leren is juist zo hard nodig om adaptatie en transformatie naar veerkracht een duurzaamheid te faciliteren.

Ten eerste kunnen individuele (groepen) actoren leren, maar als deze leerprocessen geïsoleerd blijven en niet verbonden worden, wordt leren van het systeem als geheel gehinderd. De casestudie naar Christchurch laat zien dat door allerlei soorten innovatieve processen en activiteiten leerprocessen konden plaatsvinden bij publieke, private en sociaalmaatschappelijke actoren. Deze initiatieven lopen uiteen van nieuwe overheidsinstituties speciaal opgericht in de nasleep na de aardbevingen, tot lokale sociaalmaatschappelijke initiatieven. Er waren bijvoorbeeld veel bottom-up initiatieven om mensen verbonden te houden met de stad en te experimenteren met duurzame activiteiten. Ook de overheid lanceerde een groot burgerparticipatieproject als onderdeel van de wederopbouw. ‘Al doende leren’ vond dus plaats in Christchurch door individuele leerprocessen bij actoren. Deze leerprocessen werden echter niet opgeschaald en er werden geen bruggen geslagen naar verbeteringen van het bestuurlijke systeem als geheel. Het beter verbinden van leerprocessen tussen verschillende schaalniveaus en daarbij zoeken naar synergie is essentieel om de veerkracht en duurzaamheid van samenlevingen na rampen te kunnen vergroten.

Ten tweede kan de veerkracht van sommige onderdelen van de maatschappij de veerkracht en duurzaamheid van het maatschappelijke systeem als geheel hinderen. In de casestudie naar Chiloé komt naar voren dat de centrale overheid en zalmindustrie de problemen veroorzaakt door de ISA ramp volgens een biotechnologische discours wilden oplossen. De aanpak om verdere verspreiding van het virus en andere ziektes tegen te gaan, beperkte zich tot chemicaliën, antibiotica en het instellen van regels voor de zalmproductie. De lokale overheid en bevolking vroegen daarentegen bijvoorbeeld om een decentralisatie van publieke verantwoordelijkheden naar lagere bestuurlijke niveaus. Het kan daarom worden gesteld dat werd vastgehouden aan een biotechnologische benadering, terwijl het probleem verder reikte dan de zalmindustrie en biotechnologie. De sterke biotechnologische veerkracht van de zalmindustrie kan het vergroten van de veerkracht van het gehele systeem in de weg staan. Ook hinderen de tegenstrijdige belangen van verschillende actoren de institutionele systeemontwikkeling die nodig is om brede transities te ondersteunen. Als veerkracht van sommige onderdelen van een systeem zich beperkt tot sectorale adaptatie en rigide en inflexibel wordt, kan het de transformatie en de duurzaamheid van het grotere systeem tegenwerken. Veerkracht moet daarom de drie concepten leren, adaptatie en transformatie omvatten om bij te dragen aan duurzaamheid.

Ten derde kunnen leerprocessen na rampen en innovatieve bestuursvormen een vruchtbare grond vormen waar transities uit kunnen groeien. Het blijkt echter moeilijk het momentum na een ramp te benutten om de leerprocessen en ervaringen in te bedden in institutionele structuren. Rampen kunnen oncomfortabele realiteiten blootleggen voor sommige actoren die een belang hebben in de status quo. Zo laat de Groningse casestudie zien dat de aanwezige bestuurlijke systemen voorbeelden kunnen zijn van deze oncomfortabele realiteiten. Bestuurlijke systemen kunnen daarmee onderdeel zijn van de oorzaak van een ramp. Het institutionele systeem moet daarom in staat zijn om de leerprocessen na een ramp te accommoderen, om te voorkomen dat transities naar veerkracht en duurzaamheid worden gehinderd. In hoofdstuk 1 en 6 wordt een classificatie gegeven van de maatschappelijke elementen die kunnen leiden tot een ramp. Deze classificatie geeft aan dat het hebben van ontwikkelde instituties niet per definitie genoeg is om transities te kunnen faciliteren. Dit uit zich onder meer wanneer een ramp plaatsvindt in een bepaald gebied waar instituties, technische expertise en voorbereiding niet van toepassing zijn op de bepaalde soort ramp, of wanneer een ramp plaatsvindt in een ander gebied dan waar de expertise beschikbaar is. Hierdoor kan het vertrouwen in bestaande instituties zelfs bijdragen aan een vergroting van de impact van een ramp. Het is daarom van essentieel belang bestuurlijke systemen te ontwikkelen die in staat zijn (lokale) initiatieven, bestuursprocessen en andere innovatieve acties te institutionaliseren.

Concluderend kunnen rampen een trigger zijn voor transities, maar transities worden vaak gehinderd door de drie hierboven genoemde redenen. Een integraal begrip van rampen en het besturen van rampen kan helpen verbindingen te leggen tussen actoren op verschillende schaalniveaus en van verschillende gebieden en disciplines. Dit is essentieel om rampen te kunnen benutten als springplank voor transities naar meer veerkrachtige en duurzame gebieden.

Aanbevelingen voor beleid

In de conclusie van deze studie worden aanbevelingen voor bestuurders en beleidsmakers gepresenteerd:

1. Erken de verschillende mate van impact die een ramp kan hebben op verschillende plaatsen en (groepen) mensen, en pas de bestuursvorm aan op de specifieke en tijdsgebonden wensen en behoeften. Dit kan betekenen dat er een algemene benadering voor het besturen van een ramp wordt ontwikkeld, die wordt vertaald in meer specifieke strategieën afhankelijk van bepaalde plaatsen en/of mensen.

2. Bestempel een situatie als een crisis of ramp in een gecombineerd bottom-up en top-down proces. Het aanmerken van een situatie als een ramp vraagt een adequaat proces om recht te doen aan de percepties, werkelijkheden en problemen van mensen. Bovendien stimuleert dit de ontwikkeling van bestuurlijke systemen waarin rollen worden gedeeld door een verscheidenheid aan actoren.

3. Faciliteer het verbinden van leerprocessen tussen actoren op verschillende schaalniveaus, door bijvoorbeeld informele en formele participatie tussen (nationale) overheden, bedrijven en de lokale bevolking. Daarnaast is het belangrijk om te leren van andere landen via internationale samenwerking en beleidsontwikkeling.

4. Kijk naar rampen vanuit een multidisciplinair perspectief om alle aspecten van rampen in het besturen mee te nemen. Stimuleer daarnaast integrale samenwerking en het bouwen van verbindingen tussen wetenschap en praktijk.

5. Gebruik de concepten veerkracht en duurzaamheid als leidende principes. Het is hierbij van belang dat deze principes in hun geheel worden nagestreefd, zodat veerkracht en duurzaamheid elkaar aanvullen in plaats van elkaar tegenwerken.

Vier vormen van bestuur kunnen worden onderscheiden op basis van de bevindingen van dit onderzoek: controle, coördinatie, medewerking en samenwerking. Deze vormen hebben betrekking op zowel de grootte van de rol van de verschillende actoren als op de soort rol. Controle betekent een kleine vrijheid voor private en sociaalmaatschappelijke actoren en veel macht bij de overheid om besluiten te nemen. Samenwerking houdt in dat er daadwerkelijk samen wordt gewerkt en dat verantwoordelijkheden worden gedeeld tussen de overheid, de private sector en sociaalmaatschappelijke actoren. Medewerking betekent dat de staat een leidende rol heeft, maar dat er medewerking is van de private sector en sociaalmaatschappelijke actoren. Coördinatie, tot slot, verwijst naar een vorm van bestuur waarin de staat coördineert tussen de activiteiten, rollen en verantwoordelijkheden van andere publieke instituties, private partijen en sociaalmaatschappelijke actoren, en deze processen waar mogelijk faciliteert. Verschillende mensen, geografische gebieden en tijdsfases vragen om andere en hybride vormen van bestuur. Het toepassen van deze categorieën bij het besturen van rampen kan helpen een beter begrip van rampen te krijgen en daarnaast bestuurlijke systemen in te richten die helpen om beter met rampen om te kunnen gaan.