De analytische capaciteit van beleidswerkers in de Belgische overheidsadministraties.

Dit doctoraatsonderzoek betreft de capaciteit van de overheid voor het uitvoeren van beleidswerk[1]. Er werd tot op heden weinig wetenschappelijk onderzoek uitgevoerd naar de groep van anonieme beleidsfunctionarissen die dat beleidswerk uitvoeren. Er is weinig zicht op hun persoonlijke achtergrondkenmerken en er is weinig kennis over de inhoud van het werk dat zij uitvoeren, over hun taken, en over de context waarin beleidswerk zich afspeelt. De meeste onderzoeken waren tot voor kort kwalitatief van aard en steunden op case studies. Zij gaven geen volledig beeld van de grote hoeveelheid ambtenaren die beleidswerk uitvoeren. Verschillende deskundigen hebben bovendien hun bezorgdheid geuit over deze groep van ambtenaren. Zowel wetenschappers als specialisten uit de beleidspraktijk waarschuwen ervoor dat de analytische capaciteit van beleidsfunctionarissen gedaald is. Tot op heden is het echter onzeker of dat ook echt het geval is. De capaciteit voor het uitvoeren van beleidsanalytisch werk werd tot hiertoe immers weinig onderzocht.

Dit doctoraatsonderzoek gaat de theoretische en empirische uitdaging aan om de kennis en inzichten over beleidsanalytisch werk en beleidsanalytische capaciteit binnen de overheid uit te breiden. Het onderzoek speelt zich af in de federale staat België. Het laat zich leiden door drie deelonderzoeksvragen:

Wat zijn de kenmerken van beleidswerkers in België en het beleidsanalytisch werk dat zij uitvoeren?

Wat is de individuele beleidsanalytische capaciteit van beleidswerkers in België?

Welke factoren verklaren de verschillen in individuele beleidsanalytische capaciteit?

De studie maakt gebruik van een survey om de onderzoeksvragen te beantwoorden. In totaal worden de data gebruikt van 1,203 beleidswerkers, verdeeld over de administratieve eenheden van vier Belgische overheden: de Vlaamse overheid, de Waalse overheid, de overheid van de Franstalige Gemeenschap, en de Belgische federale overheid. Beleidswerkers werden bevraagd over hun taken en opdrachten, over de bronnen van informatie die zij gebruiken in hun werk, over de analysetechnieken waarop zij een beroep doen, en over de context waarin hun werk plaatsvindt. De inspiratie voor de vragenlijst in dit doctoraatsonderzoek werd gevonden in eerder Canadees onderzoek.

Deze studie levert een methodologische bijdrage aan het onderzoek naar beleidswerkers in Europa. Het ontwikkelde een specifieke strategie om beleidswerkers te identificeren binnen de overheid. De strategie is gebaseerd op de uitkomsten van beleidswerk, namelijk de beleidsdocumenten die worden geproduceerd. Het identificeren van beleidswerkers via deze strategie is noodzakelijk aangezien er weinig andere aanknopingspunten zijn. De meeste Europese administraties hebben immers geen specifieke functiecategorieën waarin uitsluitend beleidswerk vervat zit, noch zijn beleidswerkers te lokaliseren in bepaalde types van organisaties. Beleidsfunctionarissen zijn verspreid over de overheid en functioneren onder verschillende titels. De ontwikkelde strategie voor identificatie op basis van de ‘sporen’ die beleidswerkers nalaten is eenvoudig te repliceren, en kan het toekomstig onderzoek naar beleidswerkers vergemakkelijken.

Deze studie vergroot eveneens de wetenschappelijke kennis over beleidswerk en beleidsanalytische capaciteit. Zo pakte dit doctoraatsonderzoek de noodzaak aan om het begrip ‘individuele beleidsanalytische capaciteit’ duidelijk te definiëren. Er werd geopteerd voor een toegepast perspectief. Beleidsanalytische capaciteit werd geoperationaliseerd als het ‘gebruik van analysetechnieken’ in beleidswerk. Het uitgangspunt voor deze operationalisering is dat het begrip capaciteit verwijst naar acties en handelingen van beleidswerkers, met name hoe beleidswerkers hun werk uitvoeren. Dit werk verschilt daarmee van eerder onderzoek naar beleidscapaciteit van ambtenaren dat steunde op hun persoonlijke opvattingen over capaciteit. Het is tevens verschillend van definities die de nadruk leggen op de eventuele toepassing van competenties in beleidswerk en die dus niet actiegericht zijn. Gebruik makend van deze definitie, evalueerde dit onderzoek de beleidsanalytische capaciteit van Belgische ambtenaren en zocht het verklaringen voor onderlinge verschillen tussen ambtenaren. Het onderzoek testte bestaande inzichten en voorstellen uit de literatuur via een regressieanalyse. Deze analysemethode werd gebruikt om het effect van verschillende verklarende factoren voor capaciteit ten aanzien van mekaar af te meten.

De resultaten van het onderzoek wijzen uit dat de beleidsanalytische capaciteit van beleidswerkers in België niet heel laag is. Capaciteit voor beleidswerk is eerder bescheiden te noemen. Deze bevinding lijkt vooral te kunnen worden toegewezen aan het beperkt gebruik van bepaalde analysetechnieken in beleidswerk. Uit de analyse is namelijk gebleken dat de traditionele analysetechnieken – zoals Kosten-Baten Analyse, en vooral Multi-Criteria Analyse – minder gebruikt worden dan verwacht op basis van de veelheid aan richtlijnen en handboeken die hierover circuleren. Beleidswerkers passen deze technieken minder toe in hun werk dan wetenschappers en praktijkdeskundigen zouden willen met andere woorden. Belgische ambtenaren lijken in dit opzicht evenwel niet veel te verschillen van hun collega’s in andere landen zoals Polen, Tsjechië of Canada, waar eenzelfde soort analyse werd uitgevoerd. Ook hier werd vastgesteld dat een aantal veelbesproken analysetechnieken voor beleidswerk weinig gebruikt worden.

Het onderzoek stelde eveneens vast dat er grote verschillen zijn tussen ambtenaren onderling in de mate waarin zij beleidsanalytische capaciteit bezitten. Daarbij valt het vooral op dat sommige ambtenaren helemaal geen capaciteit hebben. Andere beleidswerkers vertonen dan weer een hoge capaciteit in vergelijking met hun collega’s. De overheid dient aandacht te besteden aan zulke individuele verschillen en kan aanknopingspunten vinden in de verklarende factoren uit de analyse om deze verschillen te beperken. De belangrijkste bevinding van dit onderzoek is dan ook dat professionele opleidingen op de werkvloer een belangrijke katalysator kunnen zijn voor beleidsanalytische capaciteit. Zelfs wanneer beleidswerkers zeer beperkt worden opgeleid vertonen zij een hogere capaciteit voor het uitvoeren van beleidsanalytisch werk. Overheden kunnen hierop actief ingrijpen en het aanbod maar ook de deelname aan zulke opleidingen onder beleidsfunctionarissen sterk uitbreiden via een doordachte strategie.

Dit onderzoek toonde, ten slotte, aan dat verschillen tussen beleidswerkers ook toe te wijzen zijn aan de beleidssectoren en overheden waarin ze werken. Het was echter onduidelijk wat hiervoor aan de basis ligt. Organisaties en overheden kunnen bijvoorbeeld een andere organisatiecultuur hebben die het gebruik van analysetechnieken stimuleert dan wel beperkt, of zij kunnen te maken krijgen met een sterkere inmenging van de politiek verantwoordelijken in het beleidswerk waardoor analysetechnieken overbodig worden, of zij kunnen geconfronteerd worden met budgettaire beperkingen en personeelstekorten die het moeilijk maken om gedegen analyse uit te voeren, of zij kunnen zelf kiezen voor een grotere mate van uitbesteding van beleidswerk aan andere actoren zoals consultants.

De vele mogelijke verklaringen voor de resultaten van het onderzoek roepen nieuwe vragen op voor toekomstige studies over beleidswerk en beleidsanalytische capaciteit binnen de overheid. Er is nog veel ruimte voor uitbreiding van het onderzoeksveld naar andere landen, andere overheidsniveaus, en beleidssectoren. Ook de interactie tussen de capaciteit van individuen en die van organisaties mag in toekomstig onderzoek niet vergeten worden; en het uitvoeren van longitudinale studies is cruciaal om eindelijk een antwoord te kunnen bieden op de vraag of de beleidscapaciteit van ambtenaren nu gedaald is of niet. Dit onderzoek is een eerste stap om een antwoord op deze pertinente vraag mogelijk te maken.

[1] Bij gebrek aan eenduidige Nederlandstalige vertaling van het word ‘policy analytical work’ en ‘policy workers’ wordt hier gesproken van ‘beleidsanalytisch werk’ dan wel ‘beleidswerk’, en van ‘beleidswerkers’ of van ‘beleidsfunctionarissen’, zoals Jeliazkova & Hoppe (1997) policy workers benoemen.