Vaststellingsovereenkomst met de overheid

Dit onderzoek vertrekt vanuit de probleemstelling dat de vaststellingsovereenkomst met de overheid fundamentele vragen oproept in het licht van de rechtstaat. De centrale onderzoeksvraag luidt: “In welke mate moet de overheid het evenwicht bewaren tussen minnelijke voordelen en de fundamentele beginselen van de rechtstaat, wanneer zij tussenpartijdig een geschil oplost via een contract?” Om die vraag te beantwoorden, focust dit onderzoek achtereenvolgens op (i) de beschrijving en classificatie van de tussenpartijdige geschiloplossing met de overheid in het algemeen, (ii) het theoretisch en rechtsvergelijkend kader voor de vaststellingsovereenkomst met de overheid in het bijzonder, en (iii) de evaluatie en aanbevelingen die betrekking hebben op dat kader.

Zo komen in het eerste deel van het onderzoek steeds een algemene en bijzondere vorm van tussenpartijdige geschiloplossing met de overheid aan bod naargelang deze kadert in straf-, bestuurs- en burgerlijke zaken. Bij de strafrechtelijke vervolging geldt de algemene vorm (minnelijke schikking) als een exclusief publiekrechtelijke regeling (zgn. verval van strafvordering door betaling van een geldsom). Hierbij is het privaatrecht in principe niet aanvullend van toepassing. Daarentegen wordt de eeuwenoude transactie in douane- en accijnszaken beschouwd als een dading in de zin van het (oud) Burgerlijk Wetboek, terwijl het – net zoals de minnelijke schikking – de strafvordering doet uitdoven. Bij de bestuurlijke vervolging geldt de gemene vorm (minnelijke schikking) eveneens als een exclusief publiekrechtelijke regeling (zgn. verval val van bestuurlijke vervolging door betaling van een geldsom). Daarentegen lijkt de geselecteerde bijzondere vorm (herstelschikking bij publieke schade) zich niet te verzetten tegen een aanvullende toepassing van het privaatrecht. In burgerlijke zaken geldt tot slot de gemeenrechtelijke ‘vaststellingsovereenkomst’ als een onbenoemd privaatrechtelijk contract. In dat verband geldt de ‘dading’ als een bijzonder contract, waaraan enkele afwijkende regels zijn verbonden.

De eigen kaders in straf- en bestuurszaken (alsook het beperkte eigen kader voor de dading in burgerlijke zaken) wijzen op ‘universele’ bezorgdheden bij de tussenpartijdige geschiloplossing met de overheid, die eenzelfde dan wel verschillende invulling krijgen. Eenzelfde invulling is terug te vinden in het principe dat (i) een minnelijk voorstel een gunst betreft, (ii) uit een minnelijke oplossing geen erkenning van schuld of aansprakelijkheid voortvloeit, en (iii) er vaak vertrouwelijkheidswaarborgen gelden. Daartegenover staan de bezorgdheden die op een verschillende wijze invulling krijgen. Voorbeelden hiervan zijn (i) de beperking in de tijd om een tussenpartijdige oplossing te vinden, (ii) de vorm, (iii) het toezicht, en (iv) de vermelding in een register. Kortom, een antwoord op universele bezorgdheden wordt op diverse wijzen heruitgevonden.

Zo focust het tweede deel van het onderzoek op het theoretisch kader voor de vaststellingsovereenkomst met de overheid. Hieruit blijkt in de eerste plaats een eenzijdige wettigheidsgrens (wanneer een vaststellingsovereenkomst niet mag). Vanuit een internrechtelijk perspectief, kent België - zoals vermeld – in straf- en bestuurszaken een aantal specifieke wettelijke vormen van tussenpartijdige geschiloplossingen met de overheid. Voor de niet-wettelijke geregelde gevallen geldt de vaststellingsovereenkomst als gemene vorm van tussenpartijdige geschiloplossing met de overheid. Het Nederlands recht heeft geen specifiek wetgevend kader voor de vaststellingsovereenkomst met de overheid. Dat is wel het geval in het Duits en het Frans recht. De waarborgen die het Duits wettelijk kader biedt zijn enigszins terug te vinden in het Belgisch privaatrecht. Het Frans wettelijk kader vereist in hoofdzaak een specifiek toezicht (via een comité ministériel de transaction), dat weinig succesvol blijkt te zijn. Mits naleving van de aanbevelingen die op systematische wijze voortvloeien uit de thematische audits van het Rekenhof (onder meer ter optimalisering van het bestaande toezicht), dient zich naar Belgisch recht geen noodzaak aan tot bijkomende wettelijke controlemechanismen die specifiek geënt zijn op vaststellingsovereenkomsten met de overheid.

Tot slot blijkt uit het derde deel dat voor een rechtszeker theoretisch kader zich een dubbelzijdige wettigheidsgrens opdringt, geïnspireerd op de wisselwerking tussen regelmatigheid en performantie in de auditpraktijk van het RekenhofBij de thematische audits onderzoekt het Rekenhof op systematische wijze zowel “de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen en de procedures” (regelmatigheidsaudit), als “de goede besteding van de overheidsgelden om de doelmatigheid, doeltreffendheid en zuinigheid van een dienst, een proces of een beleid te meten” (performantie-audit). Zo rijst niet alleen de vraag onder welke voorwaarden een tussenpartijdige geschillenoplossing met de overheid mogelijk is, maar ook wanneer de overheid verplicht is een dergelijke geschiloplossing de voorkeur te geven.

Drie aanbevelingen beogen die dubbelzijdige benadering te verankeren voor de vaststellingsovereenkomst met de overheid. Die aanbevelingen vloeien achtereenvolgens voort uit een publiekrechtelijke, beleidsmatige en privaatrechtelijke invalshoek.

De eerste, publiekrechtelijke aanbeveling vindt hiervoor een rechtsgrond in de beginselen van behoorlijk bestuur, met name het zuinigheids- en evenredigheidsbeginsel. In het licht van pionierende bijdragen en de daaropvolgende rechtsleer en rechtspraak, bepleit dit onderzoek een prominentere rol voor de beginselen van evenredigheid en zuinigheid bij de geschiloplossing met de overheid. Dat laat toe om te beoordelen wanneer de overheid verplicht is om aan een tussenpartijdige geschiloplossing de voorkeur te geven: hetzij in het licht van de vermelde beginselen van behoorlijk bestuur, hetzij vanuit wettelijke verplichtingen (bv. het verplicht minnelijk voorstel bij de aansprakelijkheid van overheidspersoneel).

De tweede, beleidsmatige aanbeveling tracht die dubbelzijdige benadering in te bedden in een beleidsmatige methodiek voor de vaststellingsovereenkomst met de overheid. De voorgestelde methodiek is geïnspireerd door het overheidsopdrachtenrecht (als ‘mededinging’ tussen de verschillende wijzen van geschiloplossing) en de recente bindende richtlijnen voor de inzet van consultancy binnen de Vlaamse overheid (als ‘in- of uitbesteding’ van de geschiloplossing). In die zin onderscheidt het onderzoek vijf fases: (i) de selectie van de belanghebbende partijen, (ii) een ‘dubbelzijdige’ wettigheidstoets, (iii) een opportuniteitstoets op basis van een afwegingskader, gevolgd door (iv) een registratie, en (v) een jaarlijkse rapportering om als overheid een overzicht te krijgen over de uitgaven die gebeuren via vaststellingsovereenkomst met de overheid.

Tot slot volgt uit het onderzoek een derde aanbeveling. Zoals er geen bijzonder (wettelijk) kader nodig blijkt vanuit een publiekrechtelijke invalshoek om de ‘dubbelzijdige’ benadering juridisch te waarborgen, lijkt ook het gemeen privaatrechtelijk kader te volstaan. Binnen dat privaatrechtelijk kader worden in dit onderzoek tien aandachtspunten aanbevolen voor de contractuele vormgeving van de vaststellingsovereenkomst met de overheid, die verband houden met de (i) aanvaarding ‘uit vrije wil en weloverwogen’, (ii) bevoegde overheid, (iii) rechtsgeldige vertegenwoordiging, (iv) juridische onderbouwing van bedongen verbintenissen, (v) duidelijke partijkwalificatie als vaststellingsovereenkomst of dading, (vi) schadebeperkend beheer van interesten, (vii) anticiperen op (gerechts)kosten, (viii) weloverwogen vertrouwelijkheid, (ix) relatieve werking en uitsluiten van precedentwerking, en (x) oog voor de stabiliteit van de vaststellingsovereenkomst.

Samengevat is de vaststellingsovereenkomst een volwaardig beleidsinstrument voor de overheid om op zorgvuldige wijze haar geschillen te beheren. Het beperkt maar flexibel wetgevend kader volstaat, mits het aangevuld wordt door op maat uitgewerkte vaststellingsovereenkomsten. De thematische audits van het Rekenhof leveren hierbij nuttige inzichten, waarvan de implementatie in de praktijk nog toegevoegde waarde biedt. Vanuit ieders specifieke finaliteit uit zich hierbij een intrigerend raakvlak: enerzijds, de beginselen die het Rekenhof als auditnormen hanteert bij de uitoefening van haar systematische controlebevoegdheden, en anderzijds, de beginselen van behoorlijk bestuur die de rechter toetst in individuele geschillen. Het is een onontgonnen terrein waarvoor aanvullend wetenschappelijk onderzoek bijzondere perspectieven biedt. Die perspectieven zijn complementair met voorliggend proefschrift, dat focust op de tussenpartijdige geschiloplossing met de overheid.