Apps voor de politie: Een ‘realist evaluation’ van de impact van mobiele informatietechnologie op politionele besluitvorming en op de interactie tussen politie en burgers

Politiediensten zetten de laatste jaren steeds meer in op digitalisering en de aangeboden technologieën worden steeds gesofisticeerder. Ook in de academische literatuur is de politiedigitalisering een veelbesproken onderwerp. Hoewel er al vrij veel onderzoek naar de impact van verschillende technologieën bestaat, focust dat voornamelijk op de impact in termen van effectiviteit of efficiëntie. Veel minder is geweten over de impact van technologiegebruik op de dagelijkse beslissingen die politieambtenaren nemen en de manier waarop zich dat vertaalt in de dagelijkse interacties met burgers. Dit onderzoek tracht tegemoet te komen aan die lacune door het gebruik en de impact van één specifieke technologie te analyseren, namelijk ‘mobiele informatietechnologie’ (o.a. de Focusapp die gebruikt wordt door de Belgische politie). Mobiele informatietechnologie (hierna MIT) laat politieambtenaren toe om via een mobiel toestel (smartphone, tablet, laptop) rechtstreeks op het terrein o.m. heel wat informatie te raadplegen (bv. databanken, hotspotlijsten) en rapporteringsvereisten te vervullen (bv. pv’s opstellen). Concreet werden drie onderzoeksvragen vooropgesteld die naar de opeenvolgende stappen in een keten verwijzen.

In hoeverre gebruiken politieambtenaren MIT?

Als politieambtenaren MIT gebruiken, wat is dan de impact van dat gebruik op de politionele besluitvorming?

Als het gebruik van MIT een impact heeft op de politionele besluitvorming, hoe vertaalt die impact zich dan in de interactie tussen politieambtenaren en burger?  

Eerder empirisch onderzoek naar het gebruik van technologieën en specifiek MIT kwam tot tegenstrijdige bevindingen over de impact ervan. Zo werd er in verschillende onderzoeken vastgesteld dat MIT een tijdsbesparing met zich meebrengt voor politieambtenaren (bv. Greenberg, 2017), terwijl dat in andere onderzoeken niet bevestigd werd (bv. Carter et al., 2016). Een duidelijke verklaring voor die tegenstrijdigheden blijft tot nu echter grotendeels uit. Het specifieke aan dit onderzoek en de gehanteerde onderzoeksstrategie ‘realist evaluation’ (Pawson & Tilley, 1997) is net de focus op het verklaren van dergelijke tegenstrijdigheden. Meer bepaald wordt ingezoomd op verschillen in de context waarin MIT geïmplementeerd wordt (‘contextfactoren’) en verschillen in de invulling en implementatie van MIT (‘interventiemodaliteiten’) die eventuele verschillen in het gebruik en de impact (‘outcome’) kunnen verklaren. Al die componenten worden samengebracht in zogenaamde ‘context-interventie-mechanisme-outcome (CIMO)-configuraties. Hieruit volgt een vierde onderzoeksvraag.

Welke rol spelen contextfactoren en interventiemodaliteiten in het gebruik en de impact van MIT?

Om de onderzoeksvragen te beantwoorden, werden eerst enkele hypothesen (theoretische CIMO-configuraties) vooropgesteld op basis van de wetenschappelijke literatuur. Die theoretische CIMO-configuraties werden vervolgens verschillende keren getest en verfijnd in het empirisch onderzoek. Daarvoor werden verschillende vormen van empirische data verzameld in drie lokale politiezones in België. De Belgische lokale politiezones waren een evidente keuze, aangezien de nationale uitrol van een nieuwe MIT, namelijk de ‘Focusapp’ net gestart was bij aanvang van het doctoraatsonderzoek. De CIMO-configuraties werden een eerste keer verfijnd op basis van kwalitatieve data verzameld in twee pilootcasestudies (twee lokale politiezones die niet als case betrokken werden in de eigenlijke dataverzameling). Met die kennis werd er een online survey ontwikkeld die werd afgenomen bij de korpschefs van de lokale politiezones van Vlaanderen en Brussel met het oog op de selectie van de drie eigenlijke cases. Zowel in de twee pilootcases als in de drie eigenlijke cases bestonden de dataverzamelingsmethoden uit een combinatie van interviews (11 in de pilootcases en 39 in de eigenlijke cases) en terreinobservaties (11 shiften in de pilootcases en 86 shiften of 688 uren in de eigenlijke cases). Meer bepaald werden er in de drie eigenlijke cases respondenten betrokken uit de wijk-, verkeers- en noodhulpdienst. In case 2 werden daarnaast ook de ‘projectteams’ betrokken, waarin voornamelijk proactief gewerkt wordt om allerlei vormen van overlast aan te pakken. In totaal werden er dus tien diensten betrokken. Er werd gekozen voor een within-case en across-case data-analyse waarbij de politiezones, de geselecteerde diensten en waar relevant de individuele politieambtenaren onderling werden vergeleken. Op die manier kon de rol van variabele contextfactoren en interventiemodaliteiten worden ingeschat.

Met betrekking tot de eerste onderzoeksvraag (die peilt naar de mate waarin politieambtenaren MIT gebruiken) kan over het algemeen geconcludeerd worden dat MIT vaak gebruikt werd in alle deelnemende diensten. Toch werd er in de meeste diensten ook nog regelmatig teruggevallen op de alternatieven die reeds bestonden toen er nog geen MIT was. Zo werden er in de meeste diensten nog regelmatig opzoekingen via de radiokamer gedaan en werden de rapporteringsvereisten nog vaak (in sommige diensten zelfs nog standaard) op kantoor vervuld. De thesis biedt een gedetailleerde beschrijving van omstandigheden waarin politieambtenaren wel of niet kozen om MIT te gebruiken. Daarbij werden verschillende contextfactoren, interventiemodaliteiten en mechanismen geïdentificeerd die die keuzes helpen verklaren. Zo bleek dat MIT enkel voor rapportering gebruikt werd in die diensten waar de rapportering via MIT eenvoudig afgehandeld kon worden met standaardteksten (interventiemodaliteit) of in diensten waar de rapportering op het terrein eerder verplicht was (contextfactor).

Om de tweede onderzoeksvraag (die peilt naar de impact van MIT-gebruik op de politionele besluitvorming) te beantwoorden, werden drie aspecten bekeken. Ten eerste werd nagegaan in hoeverre MIT politieambtenaren afleidt van wat er rondom hen gebeurt. Daarbij werd een onderscheid gemaakt tussen afleiding tijdens patrouilles en afleiding tijdens een tussenkomst. Wat het eerste betreft, werd vastgesteld dat politieambtenaren de Focusapp regelmatig bekeken tijdens het patrouilleren, waardoor ze mogelijk zaken die rondom hen gebeuren misten. De frequentie van die afleiding verschilde wel aanzienlijk tussen diensten. Zo werd de Focusapp meer bekeken in diensten waar het toestel vooraan in het voertuig gemonteerd was. Wat het tweede betreft, werd vastgesteld dat politieambtenaren MIT in de meeste diensten vaak gebruikten tijdens interacties met burgers en daardoor inderdaad afgeleid waren. Doorgaans vormden de politieambtenaren wel een ploeg van twee en werd de MIT slechts door een van beiden gebruikt, waardoor de aandacht van de andere politieambtenaar wel nog op de situatie en de burger gericht was.

Ten tweede werd verwacht dat de mogelijkheden die MIT biedt, politieambtenaren zou motiveren om vaker bepaalde handelingen te stellen. Naar deze uitbreiding van handelingen wordt verwezen met de term ‘netwidening’, waarmee bedoeld wordt dat het controlenet van een individuele politieambtenaar zou verruimen. Meer bepaald werd nagegaan of er netwidening kon worden vastgesteld voor vier beslissingsmomenten: de beslissing om 1) een opzoeking te doen, 2) over te gaan tot controle, 3) proactief te patrouilleren en 4) een inbreuk te verbaliseren. Wat de eerste twee beslissingsmomenten betreft bleek inderdaad dat, op drie diensten (m.n. de wijkdiensten in cases 1 en 2 en de noodhulpdienst in case 3) na, politieambtenaren via MIT meer opzoekingen en ambtshalve controles van personen doen. Meer bepaald zorgde MIT ervoor dat de politieambtenaren minder terughoudend waren om opzoekingen (en ambtshalve controles van personen) te doen dan wanneer ze er de radiokamer mee moesten belasten. De laagdrempeligheid van MIT leek bovendien ook te leiden tot een verminderde reflectie over de noodzakelijkheid van de opzoeking. Zo werden er vaker opzoekingen gedaan ‘voor de zekerheid’ of om een eerste inschatting te maken van of een controle wel de moeite zou zijn. Wat ambtshalve controles van voertuigen betreft, leidde de mogelijkheid om eenvoudig voorafgaand aan een controle een nummerplaat op te zoeken (en van daaruit door te klikken naar de eigenaar en de vermoedelijke bestuurder) juist tot meer reflectie over de noodzaak van een echte fysieke controle. De informatie uit de opzoeking werd dan gebruikt om in te schatten of een controle de moeite zou zijn, waardoor er weliswaar wel netwidening was voor de opzoekingen, maar niet voor de eigenlijke interactie met de burger. Een andere vaststelling met betrekking tot ambtshalve controles is dat MIT er in cases 1 en 2 voor zorgde dat die controles minder geregistreerd werden. Toen er nog geen MIT was, werd elke controle geregistreerd door de radiokamer van zodra er een radiofonische opzoeking gedaan werd. Nu de terreinambtenaren hun opzoekingen zelf kunnen doen, gebeurt dat enkel nog wanneer de politieambtenaar het nodig vindt. De inschatting van vanaf wanneer een registratie nodig is, verschilde tussen de respondenten. In case 3 werden controles ook voor de invoering van MIT niet altijd geregistreerd. Met betrekking tot het derde beslissingsmoment, de beslissing over waar te patrouilleren, werd verwacht dat MIT gebruikt zou worden door leidinggevenden om de patrouilles te sturen naar bepaalde locaties. In de drie eigenlijke cases werd inderdaad gebruik gemaakt van aansturingsmogelijkheden via MIT. In sommige diensten werden de aangestuurde opdrachten uitgevoerd bovenop de eigen patrouilles, waardoor er sprake was van netwidening. Er werden dan immers meer patrouilles uitgevoerd dan voor de invoering van MIT. In andere diensten werden de patrouilles beperkt tot de aangestuurde opdrachten, waardoor er sprake was van geografische netvernauwing. De tijd gespendeerd aan patrouilles bleef in die diensten gelijk, maar werd grotendeels beperkt tot de locaties uit de aansturingslijst. Wat de beslissing om inbreuken te verbaliseren betreft, zorgde de laagdrempeligheid om dit op het terrein te kunnen doen, er volgens enkele respondenten voor dat ze vaker inbreuken verbaliseerden. Volgens anderen had MIT geen impact op hun beslissing om te verbaliseren. Opvallend was dat de zes respondenten die aangaven dat MIT bij hen wel leidde tot netwidening, uit zes verschillende diensten verspreid over de drie cases kwamen. Er konden dus geen relevante contextfactoren op zone- of dienstniveau geïdentificeerd worden. Wel waren het de respondenten die zeiden dat de administratieve last meespeelt in hun overweging om te verbaliseren, die deze vorm van netwidening wel bevestigden. Samengevat: de veronderstelling met betrekking tot netwidening werd dus deels bevestigd, maar niet voor alle onderzochte beslissingsmomenten. 

Ten derde werd verwacht dat, als gevolg van de autonome toegang tot databankinformatie, politieambtenaren hun beslissingen vaker zouden baseren op die ‘bureaucratische’ databankinformatie en minder op ‘incidentele’ informatie (zichtbare elementen van de situatie, bv. gedragingen, uiterlijke kenmerken). Naar een dergelijke besluitvorming gebaseerd op kennis over eerder gesteld crimineel of verdacht gedrag wordt verwezen met de term ‘bureaucratische verdenking’ (Matza, 1969). Voor elk geobserveerd beslissingsmoment werd enerzijds nagegaan of er sprake was van (deels) bureaucratische verdenking en anderzijds of die een gevolg was van MIT. Dat laatste is immers niet het geval indien de politieambtenaar de via MIT geraadpleegde bureaucratische informatie ook verkregen zou hebben via de radiokamer. Voor de beslissingen om al dan niet over te gaan tot controle, een controle te registreren, een persoon te fouilleren en een voertuig te doorzoeken, werd inderdaad vastgesteld dat die als gevolg van de beschikbaarheid van MIT vaker dan voordien (deels) gebaseerd werden op informatie uit de databanken. Voor deze types van beslissingen blijkt er dus inderdaad sprake te zijn van meer bureaucratische verdenking. Ook de beslissing om al dan niet een drugstest af te nemen, werd vaak (deels) gebaseerd op bureaucratische informatie, maar in de meeste gevallen zou de politieambtenaar die informatie ook verkregen hebben via de radiokamer. De beslissing om een inbreuk te verbaliseren en de beslissing om een alcoholtest af te nemen, bleken daarentegen in de meeste gevallen gebaseerd op incidentele verdenking.

Om de derde onderzoeksvraag omtrent de impact op politie-burgerinteracties te beantwoorden werden, geïnspireerd door Della Porta en Fillieule (2004), zeven interactiedimensies geïdentificeerd, waarvan verwacht werd dat die beïnvloed zouden kunnen worden bij het gebruik van MIT, namelijk: (1) verhoogde kans op interactie – verlaagde kans op interactie, (2) hard – zacht, (3) reactief – interventionistisch, (4) weinig communicatie – veel communicatie, (5) strikt – flexibel, (6) snel – traag en (7) voorzichtig – onvoorzichtig. Er werden uiteenlopende effecten vastgesteld op elk van deze dimensies naargelang de manier waarop MIT gebruikt werd.

Dit onderzoek draagt bij aan de wetenschappelijke literatuur, omdat het empirische ondersteuning biedt voor twee belangrijke aannames rond de mogelijke impact van politiedigitalisering. Zowel de aanname dat MIT zou leiden tot netwidening als de aanname dat het zou leiden tot bureaucratische verdenking werden bevestigd, maar vooral ook genuanceerd door de data. Op die manier resulteert het onderzoek in een empirisch onderbouwd theoretisch kader dat inzicht geeft in welke impact MIT heeft in welke omstandigheden. Dat theoretisch kader is bovendien ook relevant voor de praktijk, aangezien de uiteindelijke, empirisch gegronde CIMO-configuraties toelaten om te komen tot adviezen over welke omstandigheden beleidsmakers in overweging kunnen nemen als ze een bepaalde outcome (niet) wensen te bekomen. Naast die concrete adviezen, komt het onderzoek ook tot enkele belangrijke bevindingen die reflectie vragen. Zo is het feit dat MIT ervoor zorgt dat er minder informatie geregistreerd wordt in de formele basisgegevensbanken, niet zonder risico. De informatie wordt ofwel niet geregistreerd ofwel geregistreerd in eerder informele databanken die gecreëerd worden binnen de MIT (bv. in briefingitems). Dit laatste kan er voor zorgen dat er informatie verloren gaat en kan bovendien bij terreinambtenaren leiden tot information overload waardoor deze niet alle informatie (kunnen) bekijken. Niet-registratie van ambtshalve controles zorgt er dan weer voor dat noch leidinggevenden, noch collega’s ervan op de hoogte zijn dat een controle heeft plaatsgevonden. Voor die niet-geregistreerde controles vervalt bovendien ook de geschreven verantwoording die politieambtenaren normaal moeten geven. Daarnaast doet de vaststelling dat de extra informatie die ter beschikking gesteld wordt via MIT bij een opzoeking slechts uitzonderlijk geraadpleegd wordt, vragen rijzen bij de noodzakelijkheid ervan. Als politieambtenaren vaak niet de tijd hebben om in die opzoekingenmodules zelf op zoek te gaan naar informatie, moet de meest relevante informatie misschien meer tot bij de politieambtenaar gepusht worden. Gelet op de vaststelling dat de laagdrempeligheid van MIT de reflectie over de noodzakelijkheid en wettelijkheid van bepaalde handelingen (bv. opzoeking of ambtshalve controle) vermindert, is het belangrijk om politieambtenaren toch te stimuleren om voldoende stil te blijven staan bij die handelingen. Toezichtmechanismen bieden daarin een mogelijke oplossing, maar mogen het correct gebruik van MIT ook niet volledig afschrikken. Belangrijker lijkt een ondersteunende aanpak, die politieambtenaren leert om te gaan met de toegenomen autonomie.

Ten slotte vraagt ook de vaststelling dat politieambtenaren heel wat beslissingen kennelijk baseren op databankinformatie enige reflectie. Dit bevestigt ten eerste de nood aan kwaliteitsvolle, up-to-date databanken. Bovendien verwijst het Belgisch wettelijk kader momenteel voornamelijk naar incidentele gronden voor heel wat handelingen. Zo moet de afname van een drugstest gemotiveerd worden met verwijzing naar uiterlijke kenmerken van druggebruik. ‘Gekendheid in de politionele databanken’ is niet opgenomen als kenmerk om een drugstest te rechtvaardigen. Ook voor andere politionele bevoegdheden (bv. fouillering van een persoon, doorzoeking van een voertuig) kan gekendheid in de politionele databanken doorgaans maar gelden als wettelijke reden in combinatie met incidentele elementen die de opzoeking van informatie over iemands crimineel verleden rechtvaardigen. Politieambtenaren lijken zich wel bewust te zijn van die beperkingen. Zo leken politieambtenaren de bureaucratische elementen waarop hun beslissingen gebaseerd waren, weg te laten in hun schriftelijke verantwoording ervan. De groeiende rol van informatie uit databanken doet ook normatieve vragen rijzen. Er is immers niet alleen een risico op overpolicing op basis van uiterlijke kenmerken en dus incidentele verdenking (wat op dit moment veel aandacht krijgt), maar ook op basis van geregistreerde gegevens uit het verleden en dus bureaucratische verdenking.