De sociale constructie van plannings- en projectinstrumenten. Onderzoek naar de socio-technische dynamiek in het 'Eerste Kwartier' in Antwerpen

In de jaren 2000 stonden instrumenten in diverse beleidsvelden volop in de belangstelling, ook in deruimtelijke planning. Diverse gebruikers wezen op conflicten tussen het tegroot aantal instrumenten dat wordt gemobiliseerd in planningsprocessen,sectoralisering van deze instrumenten en moeilijkheden tot integratie. Sommigentwijfelden aan de implementatiegerichtheid van het planningsinstrumentarium envroegen om meer efficiëntie. Anderen kloegen over standaardisering,neutralisering en verschuivingen in de waarden van planning en zijninstrumentarium. Voorliggend onderzoek biedt een kader voor de situering en behandelingvan dergelijke vragen. Het gaat er daarbijvan uit dat plannings- en projectinstrumenten niet louter technisch-neutraal zijnmaar ingebed in een proces van maatschappelijke verandering. De onderzoeksvraagdie hieruit volgt, betreft daarom de wisselwerking tussen plannings- en projectinstrumentenen hun maatschappelijke context. De relatie tussen planningsinstrumenten en hun maatschappelijke context isbehandeld in planningpraktijk en -theorie. Praktijkplanners en academici zijner zich enerzijds sinds lang van bewust dat planningsinstrumenten worden gevormddoor de maatschappelijke context (economisch systeem, rechtssysteem,bestuurssysteem enz.) waarin zij ontstaan en worden gehanteerd. Anderzijdsrichten grote delen van de planningtheorie en -praktijk zich op het ontwikkelenvan planningsinstrumenten om de samenleving te transformeren. De institutionalistischeplanningtheorie - met onder andere Gualini (2001), Healey (1997, 1999, 2005),Moulaert (2005), Saey (1995) en anderen - omvat beide stromingen en bestudeertzowel planningspraktijken als complexe institutionele dynamieken verbonden aaneen ruimte. De institutionalistische planningtheorie dient daarom als basisvoor het theoretisch kader waarmee de onderzoeksvraag wordt benaderd, maarbehoeft verdere uitwerking. Zij vervalt immers in haar operationalisering ineen te eenvoudige doel-middel conceptie, die haar oorsprong vindt in dedualistische structuratietheorie van Giddens.Daarom verruimt dit onderzoek de institutionalistische planningtheorie metJessops (2001) strategisch-relationele benadering en Bijkers (1995) theorievan socio-technische verandering. Het onderzoek plaatst planningsinstrumentenin een institutioneel veld (Gualini 2001) van actoren en instituties dieuitgedrukt en onderzocht worden als functie van elkaar. Planning wordt een geïnstitutionaliseerdepraktijk gevat in processen van (de-)institutionalisering. In navolgingvan Jessop (2001) ziet het onderzoek deze institutionele dynamiek als eencomplexe, padafhankelijke en padcreërende reflexieve - recursieve dialectiekvan enerzijds actoren in relevante sociale groepen en anderzijds planningsinstrumentenin institutionele omkaderingen. Enerzijds creëren, transformeren en/ofreproduceren actoren instrumenten en institutionele omkaderingen. Zij doen datstrategisch en reflecterend ten aanzien van de beschikbare instrumenten enomkaderende instituties maar zijn in hun reflectie en strategie inverschillende mate doordrongen, beperkt of versterkt door diezelfdeinstrumenten en hun institutionele omkaderingen. Anderzijds zijn instrumentenen instituties selectief open voor de strategieën en tactieken van actoren,afhankelijk van de specifieke belangen, waarden en machtsverhoudingen die indeze instrumenten en instituties zijn ingebed als resultaat van conflicten encompromissen tussen verschillende actoren.De strategisch-relationele institutionalistische analyse is in essentie eensocio-politieke en dus machtsgeladen analyse, die begint bij de differentiëlewerking van zowel actoren als instituties. Het mobiliseren van planningsinstrumentenimpliceert immers het mobiliseren van hun institutionele omkadering en desocio-politieke eigenschappen van beide. Planningsinstrumenten belichamen socio-politiekeeigenschappen, uitgedrukt in structureel ingeschreven strategischeselectiviteiten die specifieke strategieën van specifieke actoren bevorderendan wel beperken. Bijgevolg kunnen we planningsinstrumenten evalueren tenaanzien van hun socio-politieke eigenschappen. Dit inzicht is onder andere gebaseerdop Bijker (1995), Healey (1997), Mazza (2002), Jessop (2001) en Winner (1999) en maakte voor de verdere uitwerking ookgebruik van Moulaerts (2005b, 2009, 2005a) werk inzake sociale innovatie. De vraag isdan wiens belangen, waarden en compromissen zijn ingebed in specifiekeinstrumenten en omkaderingen en welke en wiens strategieën (nietdeterministisch) worden bevoordeeld dan wel benadeeld door specifiekeinstrumenten en binnen welk tijdsperspectief.Het onderzoek test voorgaand theoretisch perspectief en hanteert daartoe dekritisch-realistische single case study als onderzoeksmethode, verdergeoperationaliseerd met behulp van een aantal heuristische schemas en dedubbele sneeuwbalmethode. Het gebruikt daarbij de transformatie van hetEerste Kwartier in Antwerpen van conflictrijk gebied voor uitgaan,prostitutie en kansarme bewoners naar een gebied voor gecontroleerde prostitutieen middenklasse wonen. In dit gebied ten noorden van het Antwerpse stadhuiszocht een grote groep van actoren sinds de jaren 1970 naar antwoorden op deconflicten tussen wonen, uitgaan, prostitutie en criminaliteit. Het onderzoek trachtvanuit de case study en op basis van vele vormen en bronnen van bewijsmateriaal, kennis te vergaren overde dynamiek van (de-)institutionalisering en de socio-territorialeinnovatiecapaciteit van de diverse gemobiliseerde plannings- enprojectinstrumenten, gefomuleerd als eenrecursief-reflexief dialectischedynamiek van actoren in relevante sociale groepen en instrumenten ininstitutionele omkaderingen. De analyse reconstrueert hoe de instrumentenen institutionele omkaderingen van samenlevingsopbouw, stadsherstel ensemi-gedogen van prostitutie (jaren 1970 en 1980) de activistische praktijkenvan de civiele actor Payoke tegen het beleid ten aanzien van prostituees hebbenmogelijk gemaakt en aangemoedigd (jaren 1980 en 1990), die op hun beurt deinstrumenten en institutionele omkadering socio-politieke actie hebbengeproduceerd. Ondertussen speelde de relevante sociale groep met daarin onderandere het kabinet van de burgemeester in op het federaal veiligheidsdiscoursvan de jaren 1990 en ontwikkelde daarop de instrumenten en institutioneleomkadering publieke veiligheid. Na een lange periode van actie en debat,geraakte een compromis tussen de belangen en waarden van de relevante socialegroepen verbonden met beide omkaderingen socio-politieke actie en publiekeveiligheid, ingebed in de omkadering prostitutiebeleid (eind jaren 1990).Dit compromis had een langdurige invloed op de daaropvolgende acties van dedienst prostitutiebeleid, de stedelijke planningscel en anderen, zelfs bijlatere veranderingen van actoren en institutionele omkaderingen. De praktijkenvan de relevante sociale groep handelend binnen de institutionele omkaderingprostitutiebeleid - die voorgaande relevante sociale groepen rond Payoke enhet kabinet van de burgemeester integreerde - betrokken de planningscel, wat despecifieke instrumenten en institutionele omkadering daarvan in het procesintroduceerde (begin jaren 2000). De instrumenten en omkadering van de planningscelhadden een sterke impact op het socio-technisch ensemble prostitutiebeleid entransformeerden dit laatste in het socio-technisch ensemble socialestadsontwikkeling waarbinnen andere strategieën en selectiviteiten actiefwerden. Instrumenten van fysieke herstructurering en de bijbehorendeinstitutionele omkaderingen - geïntroduceerd met het intreden van deplanningscel - deden een nieuwe coalitie ontstaan tussen de stad, haarvastgoedontwikkelingsmaatschappij, private ontwikkelaars en nieuwe bewonersbinnen de nieuwe institutionele omkadering stadsontwikkeling (midden jaren2000). Dit veroorzaakte tenslotte het uiteenvallen van socialestadsontwikkeling in diverse instrumentgroepen en hun omkaderingen, onderandere stadsontwikkeling, publieke veiligheid, sociaal prostitutiebeleiden wijkwerking.De analyse vanplanningsinstrumenten in hun institutionele dynamiek in de case study toont hoedeze dynamiek geen, rechtlijnig,éénduidig proces is met een duidelijk doel. Nieuwe instrumenten worden nietlouter gecreëerd naargelang de behoefte, omdat zij technisch beter zijn danvorige of omdat zij werken, maar omdat zij sociaal worden geaccepteerd (endaar kunnen technische redenen voor zijn). Ditgeeft ook inzicht in het daadwerkelijk verloop van ruimtelijke transformatieprocessen.De analyse toont een dynamiek waarin institutionele stabiliteit eninstitutionele verandering een plaats hebben en die verschilt van al teeenvoudige modellen die transformatieprocessen zien als opeenvolgendeideaaltypische fasen of als ideaaltypische vormen van besluitvorming. Tegelijktoont de case study hoe we planningsinstrumentenkunnen evalueren ten aanzien van hun socio-politieke eigenschappen. In hetEerste Kwartier initieert civiel activisme een proces van sociale innovatie, datingebed geraakt in een compromis tussen socio-politieke actie enveiligheidsbeleid en langdurig doorwerkt. Nochtans is in de vierde en vijfdeepisode een verschuiving naar instrumenten en instituties van een meer fysiekeen vastgoedgedreven ontwikkeling zichtbaar, die de socio-territorialeinnovatiecapaciteit van het transformatieproces aanzienlijk heeft verminderd. De case study toont daarmee aan datplanningsinstrumenten zowel de uitdrukking kunnen zijn van socio-territorialeinnovatie als van marktgedreven en vastgoedgeleide ruimtelijke transformatiesen dat dit samenhangt met de wijze waarop planningsinstrumenten en huninstitutionele omkadering macro-structurele invloeden mediëren. Dit hangtaf van de specifieke betrokken actoren en relevante sociale groepen, hundifferentieel vermogen (en differentieel bewustzijn van dat vermogen) omstrategisch te handelen ten aanzien van de institutionele omkaderingenwaarbinnen zij opereren (en dat zijn er soms meerdere), de mate van inclusie inverschillende institutionele omkaderingen, de aard van de compromissen dieingebed zijn in de institutionele omkaderingen, de mate van stabilisering en deweerstand tegen verandering (obduracy) van structureel ingeschrevenstrategische selectiviteiten in institutionele omkaderingen, en niet in hetminst de mate van openheid van deze selectiviteiten voor de strategieën vanzwakkere groepen en functies. Het blootleggen en bewustzijn vande socio-politieke inhoud van plannings- en projectinstrumenten stelt plannersvoor een deontologische opgave. Alhoewel emancipatie, het herstellen van eendemocratisch deficit, milieuherstel enz. niet het primaire doel zijn van ruimtelijkeplanners en deze doelstellingen slechts onderdeel zijn van eensocio-territoriaal innovatieve deontologie, toont de case study analyse aan dathet grote verschil tussen planningsinstrumenten juist in de deontologie zit, endat een keuze terzake - binnen de beperkingen van inwerkende macro-structureletendensen - mogelijk is. Planners kunnen en moeten zich dus afvragen waar hun instrumenten vandaan komen envoor wiens discoursen ze instrumenteel zijn. Dit leidt tot vragen naar de kenmerken vansociaal innovatieve instrumenten en processen, die een alternatief kunnenbieden tegen de verschuivingen naar een meer ontwikkelings- en vastgoedgerichteplanning, zoals ook zichtbaar in het EersteKwartier. Interpretatie van desociale innovatiecapaciteit van de eerste episodes in de transformatie van hetEerste Kwartier levert ons een aantal kenmerken van ruimtelijk en sociaalinnovatieve transformatieprocessen, gericht op fundamentele ruimtelijkeverandering, het wijzigen van sociale (machts)relaties, het veranderen van besluitvormingsmechanismenen het betrekken van zwakke groepen en functies in open planningsprocessen diecollectief leren mogelijk maken en voorzien in de basisbehoeften van iedereen,ook van zwakke groepen en functies (Moulaert et al. 2005b, Moulaert and Nussbaumer2005c). Het herwaarderenvan deze kenmerken in de planning is echter een socio-technische opgave. De analyse van de transformatie van hetEerste Kwartier leert immers dat het vandaag in Vlaanderen nodig is planning opnieuwte koppelen aan sociale en ecologische planning, coalities en synthesesvan planners met samenlevingsopbouwers en ecologisten te (re)activeren, instituties te wijzigen die dattegenwerken en daartoe een nieuw activisme te ontwikkelen. Op die manierkan opnieuw een instrumentarium ontstaan dat in zijn techniciteit drager is vanemancipatorische waarden en dat in staat is om politieke agendas te wijzigen.

Jaar van publicatie:2010

Toegankelijkheid:Open